台灣的滅農政策

台灣的滅農政策
彭作奎說：開放農地自由買賣與蓋農舍，就像是打開潘朵拉的盒子，所有的妖魔鬼怪都出來了，那些住在豪華農宅內的退休公教人員與富商，取得農民資格後，並未從事農業生產，反而享有便宜的農保，甚至休耕補助。而且因坐擁農地，不必繳交地價稅，這有公平正義可言嗎？
台灣的綜合糧食自給率已經剩下不到30％，顯然還在繼續下探。然而「30％」很低嗎？如果我們研究一下其他國家的綜合糧食自給率，會發現美國是132%，法國是128%，中國是95%，連日本都有40%，而且這些國家都還有一堆「境外農地」以及「境外農業」，跟他們一比，我們的「30％」要如何高枕無憂？事實上從1984年起，由於受到美國限制台灣公糧不得外銷的要求，台灣就開始執行休耕及轉作政策，2002年加入WTO之後更是雪上加霜，依據資料顯示，1980年台灣的耕地面積尚有64萬公頃，2002年縮為47萬公頃，到了2005年只剩23萬公頃，如果數字會說話，這代表了台灣的農業正面臨一波無可挽回的頹勢：耕地快速消失！
台灣的耕地正在快速消失，台灣的農民也正在快速消失，真的不敢想像，假如世界發生糧食危機，台灣將如何安全渡過難關！
二、建築師的專業藉口，把興建農舍當成競技場！
當國際知名建築師群由開發商領軍，用大張旗鼓、昭告天下的方式舉辦大規模的「農地開發」與「農舍行銷」時，當「假農舍」被成功塑造成藝術與時尚的「新豪宅」時，土地政策的議題就已徹底失焦了。
現在建築師服膺的只是將「實現自我、發揮設計」奉為無限上綱的「專業藉口」，而這也正是目前建築教育最該擔心的課題！他們只想針對「農舍設計」盡情發揮，就是要設計一棟很酷、很炫，造型複雜而扭曲的「前衛」住宅，既缺乏對於農業建築的探索，亦不理會土地議題的脈絡，亦不理會「建築正確性」這種東西，是要「用建築的專業知識去做正確的事」，然而我更懷疑的是，在缺乏環境及土地基本關懷的同時，為何建築師們還能躊躇滿志、顧盼自若的高談建築的藝術性與理想性呢？
建築師與農舍：一封給下一代建築人的道歉信
作者：孫德鴻（建築師）
親愛的下一代建築人，雖然有點突兀，請容我先替現役的建築人向你們致歉，我當然知道我不代表他們，他們也不會派我做代表，可是看到了今天發生在建築界以及這片土地上的事情，感覺就像小時候撞見同伴做了件奇怪的事情一樣，雖然明明與自己無關，卻仍忍不住害羞而臉紅了起來，更何況如果你們把這篇文章看完，會發現其實跟我有關，跟你們也有關，或者說，跟整個台灣都有關。

記得幾年前跟朋友閒聊時，曾聽到有人打算去鄉下買塊地、種種田、過著隱居的生活，當時心中頗為嚮往。一晃眼多年過去，我發現能夠完全拋棄都市生活的人本來就是少數，下定決心買塊地並開始改變生活的更不多，至於真的下田耕種的，到現在都沒遇見過，倒是在建築師同業間，常聽到某某某接了農舍的案子，或是關於農舍建築的詢問度增加了等等，只是從來沒人找上我，所以我以為這樣的事情離我很遠，直到去年有個朋友找我設計一棟「農舍」時，我才猛然發現，原來「農舍」這件事情已經來到身邊了。
對於很多建築師而言，業務就是業務，「專業的」建築師應該專注於設計的發揮就好，其他事情不應該太過感情用事，就像大家在電影裡看到醫院對於醫師的要求一樣。只是在面對這個案子時，我還是猶豫了，因為我知道這位朋友要蓋的這棟「農舍」，顯然不會供作「農用」，雖然她曾再三說明她對農事的熱愛，包含對於有機農業的長期支持等等，只是經過一段時間的了解後，她並未說服我，我也無法說服自己，因為我依舊認為「農舍」還是作為「農用」比較好，所以儘管已經開始構思，最後還是選擇退出，而也正是這件事情讓我開始對「農舍」感興趣，不是「農舍」的設計，而是農舍建築與農地政策的來龍去脈。
大約在八年多前，2000年總統大選前不久，由於選情緊繃，各黨派紛紛利用修法來拉攏選民，當時由於立法院效率太低，法案堆積如山（到今天還是如此），加上大部分法案皆因黨派利益衝突而無法付委，只有少數法案能如「農業發展條例修正案」一樣「幸運」，輕易獲得跨黨派的支持而即將三讀通過，修法的內容乍聽之下很簡單，包含開放農地自由買賣、農民資格認定放寬、每宗耕地分割後的面積從5公頃放寬為0.25公頃（756坪）就允許興建農舍等等。只是在整個修法過程中，來自各方的反對聲浪不斷，其中包含當時的農委會主委彭作奎，他曾經跟當時的李登輝總統當面報告「農業發展條例修正案」的修法疑慮，也曾公開發言反對修改「農業發展條例」，其中他尤其反對農民資格認定的放寬，因為一但放寬認定，農舍的興建限制也會跟著放寬，後果令人不敢想像，當時他說：「開放農地自由買賣與蓋農舍，像是打開潘朵拉的盒子，所有的妖魔鬼怪都出來了。」又說：「這些住在豪華農宅內的退休公教人員與富商，取得農民資格後，並未從事生產，反而享有便宜的農保，甚至休耕補助。而且因坐擁農地，不必繳交地價稅，這有公平正義可言嗎？」
到底當年國、民兩黨要拉攏的選民是誰？恐怕沒人說得清楚，倒是當年阻擋修法的彭作奎不但沒有成功，最後還因此而下臺一鞠躬，然而八年來他並未放棄，在去年馬英九總統上任後，仍舊一本初衷的呼籲：「八年前錯誤的土地政策，新政府必須痛定思痛彌補回來，否則台灣將無法面臨糧食安全、食品安全與生態環境保育的挑戰。」
彭作奎為何會如此堅持？「農業發展條例」修正到現在已經八年多了，過去八年來，大家「好像」還有飯吃，台灣「好像」也沒遇到缺糧的問題，其實並不盡然，對於台灣而言，糧食問題一直都存在。相信大家對於過去兩年的世界糧食危機應該記憶猶新，當時世界各國的糧食庫存紛紛降到了幾十年來的最低點，單單在2007年，世界糧食價格就漲了40%，對於台灣這種還算富裕的國家而言，咬個牙撐一下也就過去了，但是對於貧窮國家而言，因飢餓而造成的死亡人數，根本是我們無法想像的。當時因為全球稻米庫存跌到了30年來的最低點，台灣也陷入恐慌，政府為了安定民心，就不停的加強宣導，告訴大家台灣的稻米自給率高達九成，休耕地有22萬公頃，隨時都可以復耕，所以對於糧荒的事情不用太擔憂。
然而大家一定很清楚，稻米之所以能夠維持如此高的自給率，跟我們的飲食習慣有關，由於國人對於主食需求的減少以及副食攝取的增加，加上麵食早已成為另一主食來源，米食越吃越少，國產的稻米當然足夠應付，但是如果國際糧價持續高漲、國際貿易條件惡化，甚至因旱災、戰爭造成供應不及時，休耕許久的土地可以立刻恢復生產嗎？國內的糧食安全庫存量大約是90天，即便是水稻，不論播種或插秧時機是否洽當，90天內就可以完成復耕及收成嗎？答案顯然很清楚，當然我們的政府應該不會等到動用安全庫存時才開始想辦法，只是我們的糧食問題沒有這麼簡單，有些統計數字早已曝露了台灣糧食結構的不堪一擊，像是「30％」。
根據農委會的資料顯示，「30％」是台灣目前的「綜合糧食自給率」，也就是說，即便我們完全不把糧食外銷，還是得進口至少70%的糧食供全台灣人民食用，不過這只是表面的意義，實際的數字當然不止於此，而且還會持續攀高，至於我們的「綜合糧食自給率」，顯然還會繼續下探。然而「30％」很低嗎？如果我們研究一下其他國家的「綜合糧食自給率」，會發現美國是132%，法國是128%，中國是95%，連日本都有40%，而且這些國家都還有一拖拉庫的「境外農地」以及「境外農業」，跟他們一比，我們的「30％」要如何高枕無憂？這一切當然都跟台灣積弱不振的國際地位以及仰人鼻息的農業政策有關，雖然一開始僅止於貿易限制以及休耕控制，然而長期的影響卻是農地的數量。事實上從1984年起，由於受到美國限制台灣公糧不得外銷的要求，台灣開始執行休耕及轉作政策，2002年加入WTO之後更是雪上加霜，依據資料顯示，1980年台灣的耕地面積尚有64萬公頃，2002年縮為47萬公頃，到了2005年只剩23萬公頃，如果數字會說話，這代表了台灣的農業正面臨一波無可挽回的頹勢：耕地快速消失！
以上的長篇大論也許會讓人懷疑，糧食自給率下降也許跟農地消失有關，問題是農地消失跟建築這一行有關嗎？
根據89年大修的「農業發展條例」以及90年發布的「農業用地興建農舍辦法」規定，如果是八十九年以後取得的農地，土地面積必須大於756坪，二年之後才可以申請農舍。至於農民資格的認定，由於稅法已經取消「自耕農」的身分認定，身分證也不再加註職業登記，是以農民資格的認定大多由地方政府及農會自行處理，但是幾乎都沒有問題，也就是說，任何人只要完成農地過戶，設籍兩年以上，再提出無自用農舍證明即可申請興建農舍，不需要建築師簽證，而這麼低的門檻與簡單的程序，正如彭作奎當初所預言的一樣，開啟了一扇通往未知命運的大門，所以八年來農舍申請案大增，以偏遠的花蓮為例，94年核發農舍建照171件，95年核發農舍建照152件，96年核發農舍建照194件，97年預估也會超過150件，如果以這種每年150件以上的速度去化農地，每案又都是89年以後取得的新農地，就表示每年至少會有37.5公頃的農地興建農舍，當中即便有20%的農舍確實供作農用，仍舊表示每年會有30公頃以上的耕地消失，至於宜蘭就更熱鬧了，農發條例修正前曾在宜蘭置產的投資者，都在95年雪隧通車的那一刻舉國同歡，如今單單三星鄉一地每年的農舍增加量就已破百，壯圍、五結一帶則是滿目瘡痍，其他鄉鎮更不用講。這些如雨後春筍般長出的農舍多為「假農舍」，與農業生產毫無關係，大多只是作為都市人的假日別墅而已，若能與當地農村相安無事倒也罷了，偏偏「假農舍」帶來的問題不勝枚舉，包含污染農村環境、加速農地碎化、影響農地日照等等，當然最糟糕的還在後面，因為這些專為伺候都市人而分割的農地，一旦興建了房舍之後，根本不可能再變回真農地，「假農舍」對於土地的殺傷力就如同不可逆的化學反應一樣。
事實上不只「假農舍」，政府的大型建設、都市重劃、零星變更案、農地開放採砂石等政策，也都在大規模的耗損土地當中，這裡面影響水土保持最鉅的，要算是林業用地變更為農牧用地的案子，雖然有些林業用地確實因地主的生計需求而不得不變更為農牧用地，但是非因生計而變更的更多，每一個成功變身的案例，代表的不只是國土利用的板塊挪移而已，更代表著大量森林的消失以及大量地表的裸露，倘若每一個變更案都經過審慎評估，並做好水土保持，也許情況還算樂觀，然而就因為「農業發展條例」的修正並未「惠及」林業用地，對於許多擁有林地卻又無法移作他用的地主而言，賣給開發商便成為快速轉換現金的唯一方式，而開發商處理林地的一貫模式，就是先行變更，因為只要成功的將林地變更為農地，接下來就可以循房地產模式開發牟利，加上巧妙的控制農路長度，連正式水保都可以技術性的閃躲，其效益如同點石成金一樣，所以過去幾年類似的案子層出不窮，單單在南投縣一地，農委會水土保持局在2005至2007三年間核准的變更案就已超過1500件，變更面積約一千公頃，相當於40座大安森林公園，雖然並非都是作為農舍用地或休閒小木屋用地分割出售，但是如果繼續放任下去，下場豈是南投縣一地可以自行承擔，更何況類似的開發案早已遍布全台灣，不知道駕駛政府機器的人到底要把我們帶向何方？
對於這些憂慮，長久以來，人們總認為政府當中一定會出現既有智慧又有遠見的人，以聰明的方式來預防或解決，所以大家不必太擔心，只是萬一沒有呢？遺憾的是就在那位既有智慧又有遠見的人出現之前，現行的滅農政策早已無法滿足立委們的胃口，所以就在2007年六月，立法院罕見地不分黨派提出修法，企圖將農地興建農舍的標準從0.25公頃放寬為0.066公頃，意即200坪的農地就可以興建農舍，問題是這次要拉攏的選民又是誰？這樣的政策對於農業發展到底有何意義？對於真正的農民而言，一分地或是二分半就可以蓋房子這件事，對於農村生活的改善真的會有幫助嗎？只是立委們在乎的顯然不是這些，六月修法失敗後，很快的又在當年年底提出另一個修正案，這次則是把0.25公頃放寬為0.1公頃，雖然再度闖關失敗，但我們實在無法判斷這是台灣人的幸運還是悲哀，因為就算躲過這次劫難，農地被任意宰割的警報並未解除，有意無意間，政府似乎正放任農地總量繼續下降，諷刺的是，正當許多人擔憂台灣三農（農業、農地、農民）的處境時，許多建築師同儕卻是開心的期待著，因為興建農舍門檻的降低就代表著建築業務的增加。
土地政策的錯誤當然不能歸咎建築師，只是當建築師興高采烈的迎接更多「假農舍」建築案時，會不會覺得不妥？會不會不安？會不會擔心自己正加入滅農行列？以前也許會，現在相信不會，因為當國際知名建築師群由開發商領軍，用大張旗鼓昭告天下的方式舉辦大規模的「農地開發」與「農舍行銷」時，當「假農舍」被成功塑造成藝術與時尚的「新豪宅」時，土地政策的議題就已徹底失焦了。
還記得前年到去年那場炒得湯湯沸沸的「澳底大地」或稱「Gene 20」的房地產活動吧？由於陣容堅強、行銷密集，先是從設計團隊的構成開始宣傳，猛打國際建築師的黃金組合，搭配學學文創的文化販售，外加威尼斯雙年展參展的加持，使得該案成為去年知名度最高的開發案之一。然而在整個漂亮的商業包裝中，一棟棟售價近億的農舍所公開宣示的正是政府政策的潰敗以及民間對策的成功，炫目的文宣講了很多，但是沒有講的更多，如果去現場看看，會發現整個數百公頃的基地幾乎都是高低起伏的丘陵地形，只是童山濯濯，再看看基地外的茂密樹林，任何明眼人都會知道基地上原來應該也佈滿類似的雜木林，只因開發商原先要投資的項目並非「高單價農舍」，而是高爾夫球場，所以開發之初早已剷林填谷，後來由於高爾夫球場熱潮消退，加上申請困難，經由「專業人士」的建議，先是利用農路設置的方式將全區分割成二百多塊農地，每塊都剛好在756坪以上，接下來就是前述的熱鬧派對了。只是略諳建管法規的人都知道，這麼大面積的山坡地開發，如果是作為一般住宅使用的話，勢必得依循山坡地開發之相關規定辦理，屆時環評跟雜照、雜使一樣都不能少，雖說程序繁瑣，但至少是維護整體環境以及強化水土保持的必要之惡，只是該計畫「巧妙的」以「農舍」之名申請，關卡不多、程序簡單，甚至還有「專業謀士」協助運籌帷幄，所以自從公開以來似乎暢行無阻，然而這個號稱國內建築界「一時之選」的「黃金陣容」，對於這樣的農地開發真的毫無疑問嗎？就我所知，10位國內「有照」與「無照」的設計者當中，就有不少人仍在各大學專任、兼任或主持講座，專業與學術領域皆有擅場，替這麼一場頗具爭議、佔政策便宜的開發案代言與操刀，難道不擔心會對學生產生不良的影響嗎？
可惜從種種跡象顯示，他們似乎不關心「設計」以外的議題，他們當中有人曾說：「人家把合約弄得好好的，價錢也不錯，我為什麼不接？」也有人說：「難得有個建設公司答應讓我們盡情發揮，預算無上限，我為什麼不做？」種種率性與天真的表態，在這個景氣寒冬，替建築界留下更大的空白與反省空間。只是很遺憾的，反省還沒開始，影響卻已發酵，去年就有建築系學生拿「農舍設計」來當作畢業設計的題目，把農地當建地用，而且訴求很簡單，就是要設計一棟很酷、很炫，造型複雜而扭曲的「前衛」住宅，既缺乏對於農業建築的探索，亦不理會土地議題的脈絡，顯然學習的正是「菁英」們的榜樣，服膺的正是「菁英」們那種將「設計的發揮」奉為無限上綱的「專業藉口」，而這也正是目前建築教育最該擔心的，因為「菁英」們似乎正用行動告訴下一代：「實現自我」最重要，其餘別管。
這種情況讓我聯想到電影「魔鬼代言人」當中的豪華律師團，或是現實生活中辛普森殺妻案的夢幻律師團，他們通常睥睨一切、趾高氣揚，有著「專業」的外表以及「專業」的素養，不論任何案子皆能提供「專業服務」，他們熟知法案、擅辨形勢，對於法庭上的攻防、時機的掌握以及程序的操弄等等更是瞭若指掌，即便種種證據顯示當事人有罪，仍能避重就輕，利用華麗與繁複的辯護技巧，找出證據的瑕疵，替當事人爭取最高權益。所以聽起來當然很「專業」，當事人也會覺得錢花得有意義，只是這樣的「專業」到底有沒有問題？難道法律的原始精神不是「捍衛正義」嗎？可惜在現實生活當中，講「正義」這兩個字是會被笑的，所以換成建築的角度思考時，我也忍不住換個方式問自己：這個世界上到底還有沒有「建築正確性」這種東西？我們是否還記得，要「用建築的專業知識去做正確的事」？然而我更懷疑的是，在缺乏環境及土地基本關懷的同時，為何我們還能躊躇滿志、顧盼自若的高談建築的藝術性與理想性？難怪王大閎先生會說：「要成為一個好的建築師，得先成為一個好的人。」難怪威廉．奧斯勒醫師（現代臨床醫學之父）也有類似的擔憂，在1905年的美國醫師年會中，他就曾經勸勉執業醫師說：「我們所要對抗的大敵中，最最危險的就屬冷漠──不需要什麼原因，也無關於缺乏知識，就只是單純的不關心，只顧著追求別的利益，或因為自負而產生的一種輕慢。」
有人認為，找「知名的」建築師來蓋農舍，至少比隨便蓋一蓋來得美觀大方，就像當年的宜蘭厝活動一樣。只是農地的消失終究與房子的美醜無關，「知名的」建築師所帶來的影響其實更糟，因為既然是「知名的」建築師，必定會在設計上大作文章，然後帶起某種風潮，再加上一定程度的商業包裝，最後還是會誘導出某種流行，下場當然一樣不堪。
更有人認為，就算澳底一案的「菁英建築師」不接，還是有其他人會接，這話一點都沒錯，我本來也很擔心，因為有些話不是「菁英」還聽不懂，所以本案的轉機就在這裡，正因這些「菁英建築師」擁有一定程度的社會地位與專業素養，具備許多都市設計審議以及國際競圖的經驗，必定深知建設的野心不能無止盡的往非都市計畫土地擴張，當中有位資深建築師甚至曾經公開揭露某宗教團體對於保護區變更案的關說企圖，所以腦袋一定都很清楚，即便當時錯接本案，只要願意開始思索農地問題，應該能夠及時發現該案的不妥之處；即便時機已過，只要願意帶頭檢討，甚至集體推辭本案，必定會引起廣泛的討論，屆時如果民氣可用，說不定可以迫使公部門及立法單位開始檢討土地政策。但如果他們執意忽略建築師的社會責任，甚至還配合業主的行銷策略讓民眾的目光轉移到「建築與藝術」，整件事情只會持續失焦。弔詭的是，那位來台演講時不斷強調建築師的社會責任的安藤忠雄先生，也是本案的推手之一，如果安藤先生當初知道「Gene 20」涉及的這麼多的土地議題，不曉得還會不會幫忙推薦國外建築師？如果安藤先生當初也是國外10人團之一，不知道現在會不會想退出？
最後我要講一個不太愉快的故事，這是我在「失控的進步」一書讀到的。
在智利西方、南迴歸線以南的太平洋上，有一座島嶼，波里尼西亞民族稱她為Rapa Nui，西元1722年復活節前夕，荷蘭船隊發現了她，如同之前發現馬雅文明的西班牙人一樣，他們對於島上的巨大石像充滿驚懼，這些石像動輒百噸以上，然而島上一片荒蕪，既缺乏大型植栽又缺乏淡水資源，荷蘭人完全無法理解當地住民是如何將這些石像移至海邊的台座上。五十年後英國知名的庫克船長也來到此地，「確認了當地貧乏的物質條件後，認為大自然對這個地方實在太吝嗇了」。然而今日的科學檢驗證明了事實並非如此，大自然對待復活節島就如同對待其他島嶼一樣慷慨，因為「島上火口湖採集的花粉證明，這座小島原本水源充足、綠意盎然，在肥沃的火山土壤上長滿了濃密的智利酒椰子，一種能長到如橡樹般巨大的優良木材」，然而最後毀掉這一切的不是天災，不是別人，而是島民自己。
復活節島民大約是在西元五世紀時移居到島上，肥沃的土壤以及宜人的氣候讓他們在此生根茁壯，很快的人口大量增加，並開始分出社會階級，「如同其他島系的民族一樣，他們先是分出了不同氏族，並在各氏族中分出了貴族、祭司與平民」，就在這樣的發展中「各個氏族開始以令人敬畏的石刻雕像來榮耀自己的世系」，而且由於競爭心態的關係，數量越來越多、尺寸越來越大，全盛時期島上約有一千座石雕像，「平均每十個人就有一座」，然而因為運送石像需要用到大型木材，因此他們不停的砍伐樹木，根據研究發現，「到了西元1400年，我們從火口湖的年沉積層中，已完全找不到樹木花粉的蹤跡」，也就是說「最後一棵樹大約是在西元1400年左右消失的」，令人納悶的是，這並非一個大島，從島上的制高點就可以輕易俯瞰全島，砍倒最後一顆智利酒椰子的人，不會也不可能不知道這是最後一棵樹，但是他還是作了，明知以後再也不會有大型喬木，樹木依舊倒下，在這之後的景象當然可想而知，雖然短時間內還有豐富的海產可供享用，但是為時不久，當最後一艘好船消失之後，好日子終於結束，氏族間開始戰爭，候鳥不願再來，他們也無法出海捕魚，「更糟的是，他們也無處可逃。」
所以我們何時要砍掉最後一棵樹？何時要用掉最後一塊農地？聽起來好像不可能，偏偏許多文明的崩毀就是從「不可能」開始的，只是我們會蒙天眷顧而及時回神嗎？如果沒有的話，我們會步上復活節島的後塵嗎？沒有人知道，然而我仍抱持一線希望，對於現役的建築人而言，雖然我們從不質疑「為權力與金錢服務」的專業宿命，雖然我們誤以為盡情揮灑就是一切，但我相信改變終會開始，更何況根據我這幾年在學校的觀察，我相信那些具備智慧與遠見的人類終會出現，就在你們當中，他們充滿危機意識，知道人類的慾望不能凌駕一切；他們了解人類卑微的存在，一定會努力把你們帶向與環境和平共存的美好道路上。
如今在一切都還沒改變之前，我也只能跟你們再次說聲抱歉，建築師雖然不是農地浩劫的元兇，卻也沒有多少人拒絕成為幫兇，眼下發生的事情不但讓我難過，更讓我覺得羞赧，因為這次確實跟我有關。
請接受我的道歉，希望你們趕快長大、趕快接班，祝福你們、祝福台灣！